黨的十九屆五中全會發(fā)布《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），提出了到２０３５年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠景目標和“十四五”時期經濟社會發(fā)展主要目標，為未來一個時期生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護提供了方向指引和行動指南。本文基于《建議》和《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》（以下簡稱《公報》），分析歸納了我國“十四五”生態(tài)環(huán)境保護的主要目標，從環(huán)境保護與改善、生態(tài)保護修復、生態(tài)環(huán)境保護科技創(chuàng)新及國際合作等方面闡述了“十四五”生態(tài)環(huán)境保護重點任務與實現(xiàn)路徑，重點從構建和優(yōu)化國土空間開發(fā)和保護格局、推動綠色低碳發(fā)展、推進清潔生產和加強污染治理等４方面介紹環(huán)境保護與改善任務與路徑，著重分析了劃定并嚴守生態(tài)保護紅線、構建以國家公園為主體的自然保護地體系、推動山水林田湖草一體化保護修復、科學開展生態(tài)系統(tǒng)評估等生態(tài)保護修復重點任務與路徑，提出了“十四五”生態(tài)環(huán)境保護保障措施。本文可為“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃編制和后續(xù)行動提供參考。

“十三五”期間，我國決勝全面建成小康社會取得決定性成就，生態(tài)文明建設發(fā)生歷史性、轉折性、全局性變化。“十三五”規(guī)劃綱要確定的９項約束性指標和污染防治攻堅戰(zhàn)階段性目標任務超額完成。２０１５—２０２０年，全國地表水優(yōu)良水質斷面比例由６４．５％上升到８３．４％，劣Ⅴ類斷面比例由８．８％降至０．６％；細顆粒物（ＰＭ２．５）平均濃度降至３３微克／米３；全國３３７個地級及以上城市年均優(yōu)良天數比例升至８７．０％。截至２０１９年，單位ＧＤＰ二氧化碳排放降低４８．１％，已提前完成了２０１５年提出的下降４０％～４５％的目標。

“十四五”是我國“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，是中國推進社會主義現(xiàn)代化建設進程中非常關鍵的五年。在這種背景下，黨的十九屆五中全會緊緊抓住我國社會主要矛盾，以推動高質量發(fā)展為主題，明確了“十四五”時期經濟社會發(fā)展的基本思路、主要目標以及２０３５年遠景目標，部署了一系列重大任務和舉措。全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），為我國“十四五”及更長時期經濟社會全面發(fā)展指明了方向。本文基于《建議》主要內容，并參考了《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》（以下簡稱《公報》）和部分解讀材料，分析了我國“十四五”生態(tài)環(huán)境保護的目標、任務和實現(xiàn)路徑，以期為“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和實施提供指導。

“十四五”時期以及２０３５年的生態(tài)環(huán)境保護目標

面對錯綜復雜的國際國內形勢，特別是新冠肺炎疫情的嚴重沖擊，十九屆五中全會仍將生態(tài)環(huán)境保護作為“十四五”和更長時期發(fā)展的重要內容。在《建議》中，明確傳遞了持續(xù)加強生態(tài)環(huán)境保護的信號，并將生態(tài)環(huán)境保護貫穿到高質量發(fā)展的各個方面，指明了“十四五”時期乃至２０３５年的前進方向。

總體來看，《建議》堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌國內國際兩個大局，聚焦突出問題和明顯短板，對我國“十四五”時期以及２０３５年生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護工作作出了系統(tǒng)謀劃和戰(zhàn)略部署，明確設定了“十四五”的近期目標以及２０３５年的遠景奮斗目標。

“十四五”近期目標

《建議》要求，推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生。堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主，守住自然生態(tài)安全邊界。深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領域統(tǒng)籌協(xié)調機制，構建生態(tài)文明體系，促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。加快推動綠色低碳發(fā)展，持續(xù)改善環(huán)境質量，提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性，全面提高資源利用效率。

在這個總要求下，《建議》明確了“十四五”時期“生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步”的主要目標，歸納分散在各個部分的生態(tài)環(huán)境保護目標，大致可分成６大目標：國土空間開發(fā)保護格局得到優(yōu)化；生產生活方式綠色轉型取得顯著成效；能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高；主要污染物排放總量持續(xù)減少；生態(tài)安全屏障更加牢固；城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善。

２０３５年遠景目標

《建議》明確提出２０３５年“美麗中國建設目標基本實現(xiàn)”的社會主義現(xiàn)代化遠景目標，并展望到２１世紀中葉，“把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”。從《建議》中可看出，２０３５年遠景目標與“十四五”目標相銜接，但特別強調了綠色發(fā)展、碳排放、生態(tài)環(huán)境質量改善等，包括“廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉”“人民生活更加美好”等內容。

規(guī)劃目標的特點

概括起來，《建議》中提出的“十四五”規(guī)劃目標和遠景目標具有如下５個特點。

一是與黨的十八大、十九大提出的宏偉目標相銜接，體現(xiàn)了我國生態(tài)環(huán)境保護政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性?！督ㄗh》提出生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步，到２０３５年美麗中國建設目標基本實現(xiàn)，延續(xù)了黨的十八大、十九大關于美麗中國建設的既定目標。黨的十八大正式提出“努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。十八屆五中全會上，“美麗中國”被納入“十三五”規(guī)劃。黨的十九大指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國。十九屆五中全會再次將建設美麗中國作為“十四五”和２０３５年遠景目標?？煽闯觯利愔袊ㄔO目標是黨中央著眼民族未來的長遠大計，體現(xiàn)了我國生態(tài)環(huán)境保護政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性。在美麗中國的大目標下，《建議》中提出的優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局、轉型生產生活方式、優(yōu)化能源資源配置、減少主要污染物排放總量等均與黨的十八大、十九大提出的目標相一致。但在延續(xù)目標的同時，《建議》中也有不少創(chuàng)新，如城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善、守住自然生態(tài)安全邊界等。

二是緊扣我國經濟社會主要矛盾變化，始終堅持以人民為中心保護生態(tài)環(huán)境的根本目標不變。黨的十八大指出堅持以人為本、全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。黨的十九大強調，堅持以人民為中心，提供更多優(yōu)質生態(tài)產品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。《建議》進一步強調以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，與以往的要求一脈相承，又緊扣社會主要矛盾變化帶來的新特征、新要求。

三是目標設置科學合理，體現(xiàn)了從源頭到末端的全過程、全地域和全方位的系統(tǒng)化思維。優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點放到保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產品上，支持城市化地區(qū)保護生態(tài)空間，科學劃定“三區(qū)三線”，嚴格自然保護地、生態(tài)保護紅線監(jiān)管，這些都體現(xiàn)了源頭預防、從源頭加強生態(tài)系統(tǒng)保護的思想；加快綠色發(fā)展，推進綠色技術創(chuàng)新，推動產業(yè)升級和行業(yè)綠色化改造，發(fā)展環(huán)保產業(yè)，促進生產生活方式綠色轉型，體現(xiàn)了在發(fā)展中解決環(huán)境問題的思想；推動能源資源合理配置和提升利用效率，加強末端污染綜合治理，實現(xiàn)主要污染物和碳排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，體現(xiàn)了全過程改善生態(tài)環(huán)境的理念。

四是在統(tǒng)籌發(fā)展和安全中凸顯了生態(tài)保護的重要性，明確提出守住自然生態(tài)安全邊界。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，統(tǒng)籌發(fā)展和安全是貫穿《建議》的重要原則。生態(tài)環(huán)境問題不僅是經濟問題，也是關系黨的使命宗旨的重大政治問題和關系民生的重大社會問題，并事關國家安全。生態(tài)安全作為非傳統(tǒng)安全，是國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，早在２０１４年生態(tài)安全已被明確納入國家安全體系。《建議》中，更加明確地強調了守住自然生態(tài)安全邊界的重要性，要求落實生態(tài)保護、基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)等空間管控邊界，完善自然保護地、生態(tài)保護紅線監(jiān)管制度等，確保生態(tài)安全屏障更加牢固。

五是接軌國際，將碳排放作為“十四五”和２０３５年的目標。２０２０年９月２２日，習近平主席在第７５屆聯(lián)合國大會期間提出，中國二氧化碳排放力爭于２０３０年前達到峰值，努力爭取２０６０年前實現(xiàn)碳中和。《建議》統(tǒng)籌國內國際兩個大局，將國內生態(tài)環(huán)境治理進程與國際環(huán)境履約相結合，提出“廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降”的建設目標，體現(xiàn)了對中華民族福祉和人類長遠發(fā)展高度負責的態(tài)度，展現(xiàn)了我國對全球負責任的大國擔當。

“十四五”生態(tài)環(huán)境保護任務與路徑

十九屆五中全會不僅為“十四五”以及２０３５年生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護指明了大戰(zhàn)略、大方向，而且科學清晰地提出了生態(tài)環(huán)境保護的重點任務和實現(xiàn)路徑。

環(huán)境保護與改善重點任務與路徑

仔細研究《建議》中有關環(huán)境保護的內容，從源頭預防、到過程治理、再到末端控制，可將環(huán)境保護和改善的任務與路徑歸納為４個方面。

構建國土空間開發(fā)和保護新格局，從源頭上避免生態(tài)破壞和環(huán)境污染

《建議》明確提出堅持實施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調發(fā)展體制機制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構建高質量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系，并特別提出實施生態(tài)保護紅線監(jiān)管制度。這些戰(zhàn)略的實施，從空間上確定了哪些區(qū)域必須嚴格保護，哪些區(qū)域可適度開發(fā)，哪些區(qū)域可較大規(guī)模開發(fā)，從而從源頭上避免了生態(tài)破壞和環(huán)境污染。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略是國家最早倡導的重要國土空間戰(zhàn)略，其核心是基于資源環(huán)境承載力，明確區(qū)域功能定位和戰(zhàn)略發(fā)展方向，將國土空間從開發(fā)與保護的角度劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。黨的十八大以來，我國又提出強化國土空間規(guī)劃和用途管控，劃定并落實生態(tài)保護紅線、永久基本農田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，確保“三線”不交叉、不重疊，永久保護重要生態(tài)空間?！督ㄗh》又進一步明確提出，立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，逐步形成城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點放到保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產品上，支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉移，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局。

在堅持區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略中，《建議》提出推動京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、雄安新區(qū)建設等，要求在這些國家戰(zhàn)略實施中，把生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護擺放在更加重要的位置，合理布局生態(tài)空間、農業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間，加強區(qū)域、流域、不同行政區(qū)單元間生態(tài)空間保護的銜接與協(xié)調，促進整體保護修復。

在推動新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，提出堅持走以人為本、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，以城市群、都市圈為主體形態(tài)，構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局。在城市化地區(qū)高效集聚經濟和人口，保護基本農田和生態(tài)空間，實施城市生態(tài)修復，構建城市生態(tài)安全格局。

顯然，在“十四五”規(guī)劃中，更加凸顯了構建國土空間新格局的重要性，特別提出要強化國土空間規(guī)劃和用途管控，落實生態(tài)保護、基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)等空間管控邊界，減少人類活動對自然空間的占用。需說明的是，我國環(huán)境容量有限，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，資源環(huán)境承載力空間分異巨大。以“胡煥庸線”為界，東南部分以平原、水網、低山丘陵和喀斯特地貌為主，以４３％的國土承載著全國９４％左右的人口；西北部分５７％的國土，供養(yǎng)大約全國６％的人口，以草原、戈壁沙漠、綠洲和雪域高原為主，生態(tài)系統(tǒng)非常脆弱。因此，構建國土空間開發(fā)和保護新格局，必須立足我國生態(tài)環(huán)境的基本國情。

推動綠色低碳發(fā)展，在發(fā)展過程中解決生態(tài)環(huán)境問題

《建議》明確提出，深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領域統(tǒng)籌協(xié)調機制，構建生態(tài)文明體系，促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。結合《公報》和黨的十八大以來的戰(zhàn)略部署，“十四五”促進綠色低碳發(fā)展應著眼于以下四個方面：

推進供給側結構性改革，優(yōu)化產業(yè)結構與布局。充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護對產業(yè)結構優(yōu)化升級的倒逼作用，推進產業(yè)綠色轉型。一方面，以落實“三線一單”為重點，發(fā)揮對項目環(huán)境準入的強制約束作用，優(yōu)化產業(yè)結構和布局；另一方面，淘汰落后產能，引導高污染企業(yè)有序退出，加快鋼鐵等行業(yè)企業(yè)轉型升級，推進各類園區(qū)循環(huán)化改造、規(guī)范發(fā)展和提質增效。

優(yōu)化能源結構，提高非化石能源的能源消費占比和能源、資源循環(huán)利用效率。我國能源資源呈“富煤、貧油、少氣”特點，能源消費對煤炭的依賴度高，煤炭消費在２０１９年全國能源消費總量中占比達５７．７％。因此，亟需加快煤電結構優(yōu)化和轉型升級，發(fā)展水電、風電、核電、太陽能、生物質能、地熱能等新能源和清潔能源，降低單位ＧＤＰ資源消耗強度，從源頭協(xié)同推進污染控制和碳減排。

推動生產生活方式的綠色轉型。發(fā)動政府、企業(yè)、公眾共同參與，把綠色發(fā)展廣泛落實到基礎設施建設、企業(yè)生產經營、人民生活消費等經濟社會發(fā)展的各項事業(yè)之中，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式和生活方式。

強化綠色發(fā)展的法律和政策保障。按照《建議》要求，發(fā)展綠色金融，制定有利于綠色低碳發(fā)展的產業(yè)政策。

推進清潔生產，在生產過程中解決環(huán)境問題

發(fā)展實體經濟，是我國“十四五”和今后的長期目標。因此，在優(yōu)化產業(yè)結構、合理配置能源結構的基礎上，必須大力推進清潔生產，在生產過程中解決環(huán)境問題?！督ㄗh》中也明確提出，支持綠色技術創(chuàng)新，推進清潔生產，發(fā)展環(huán)保產業(yè)，推進重點行業(yè)和重要領域綠色化改造。推動能源清潔低碳安全高效利用，發(fā)展綠色建筑，開展綠色生活創(chuàng)建活動。

推動企業(yè)實施清潔生產。建立健全系統(tǒng)規(guī)范的清潔生產技術指標體系，強化重點行業(yè)節(jié)能減排和節(jié)水技術改造，提高能耗、水耗、清潔生產等標準，提升重點行業(yè)、工業(yè)園區(qū)清潔生產水平，提高工業(yè)集約用地水平。

強化農業(yè)清潔生產。推動農業(yè)生產過程清潔化、廢物處理資源化和無害化、產業(yè)鏈接循環(huán)化，推行節(jié)約高效農業(yè)用水，削減化肥、農藥等使用，促進農業(yè)生產方式轉變，提高農業(yè)綜合效益。

開展強制性清潔生產審核。出臺促進不同行業(yè)、不同地區(qū)綠色生產和消費的法規(guī)、標準、政策，為工業(yè)企業(yè)開展清潔生產提供技術支持和導向；出臺在重點行業(yè)深入推進強制性清潔生產審核的政策措施，強化監(jiān)督管理。

落實排放許可制度。建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制度，根據污染物產生量、排放量、對環(huán)境影響程度等，對排污單位實行分類管理，完善以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。

加強污染綜合治理

《建議》對下一步是否繼續(xù)打好污染防治攻堅戰(zhàn)給出了明確答案。從我國國情看，污染排放量大、環(huán)境風險高的生態(tài)環(huán)境狀況還沒有根本扭轉。因此，持續(xù)打好污染防治攻堅戰(zhàn)將是我國一項長期的環(huán)境保護戰(zhàn)略。與“十三五”相比，打好“十四五”污染防治攻堅戰(zhàn)需突出如下幾個特點。

突出精準治污、科學治污、依法治污。精準治污要求全面準確掌握污染源的數量、結構、區(qū)域等基本信息，識別污染發(fā)生的重點區(qū)域、重點時段、重點污染因子、重點行業(yè)等，加強污染監(jiān)測預警預報，及時掌握污染信息，精準施策?？茖W治污強調注重遵循規(guī)律，針對不同污染物產生、遷移和轉化的發(fā)生機制，制定不同階段污染治理的重點任務，強化環(huán)境技術創(chuàng)新，增強治污的科學性。依法治污必須建立健全污染防治的法律法規(guī)和制度體系，不斷完善生態(tài)環(huán)境立法，提升督察執(zhí)法工作水平，確保環(huán)境污染治理有法可依。

突出問題導向和區(qū)域性。堅持問題導向，重點解決大氣、水、土壤污染等突出問題。針對秋冬季ＰＭ２．５、ＰＭ１０污染問題，以京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等為主戰(zhàn)場，開展ＰＭ２．５、ＰＭ１０的綜合治理；針對夏季臭氧超標問題，加強珠三角、長三角和北方城市等地區(qū)的治理。針對水源地保護、城市黑臭水體問題，統(tǒng)籌水資源、水生態(tài)、水環(huán)境協(xié)同，重點關注渤海綜合治理、長江、黃河等“三水”治理。

突出多污染物協(xié)同控制。環(huán)境污染治理是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程，面臨多重挑戰(zhàn)，如大氣、水和土壤等多重介質的交叉污染等。因此，“十四五”要加快跨區(qū)域、跨流域的協(xié)同污染治理，建立完善污染防治區(qū)域聯(lián)動機制，形成區(qū)域環(huán)境綜合治理的系統(tǒng)解決方案，建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度，支撐區(qū)域環(huán)境質量明顯改善；積極探索重點污染物協(xié)同控制，如細顆粒物和臭氧的協(xié)同控制，污染防治與應對氣候變化的協(xié)同推進。

統(tǒng)籌推進污染防治與生態(tài)保護。加強生態(tài)保護修復力度，提升生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)凈化功能，治污減排與生態(tài)增容并舉，擴大生態(tài)空間和生態(tài)容量。貫通生態(tài)保護監(jiān)管與污染防治監(jiān)管，做到生態(tài)保護監(jiān)督與污染防治監(jiān)督并重。

生態(tài)保護與修復重點任務與路徑

《建議》在多個領域都提到生態(tài)保護，是《建議》中出現(xiàn)頻率較高的詞匯之一，表明“十四五”對生態(tài)保護的關注。對比建議提出的目標，對生態(tài)保護修復的任務和路徑可歸納為４個主要方面。

劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，守住自然生態(tài)安全邊界

《建議》首次提出，守住自然生態(tài)安全邊界，彰顯了黨中央對生態(tài)保護的決心和意志。長期以來，由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，自然生態(tài)空間被擠占的現(xiàn)象非常普遍。因此，未來守住自然生態(tài)安全邊界既是挑戰(zhàn)，也是艱巨的任務。顯然，守住所有自然生態(tài)空間是不可能的，但通過劃定生態(tài)保護紅線，守住重要生態(tài)空間、守住自然生態(tài)安全邊界是必須的。習近平總書記先后十余次在不同場合就生態(tài)保護紅線做出重要指示，多次強調要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。守住生態(tài)保護紅線，就是要樹立底線思維，從戰(zhàn)略高度維護國家生態(tài)安全。換句話說，生態(tài)保護紅線是底線思維在生態(tài)保護中的生動體現(xiàn)。按照《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》部署安排，生態(tài)保護紅線在科學劃定完成后實行嚴格管控?！笆奈濉逼陂g，生態(tài)保護紅線將由劃定為主階段轉入嚴守階段。因此，關鍵在于強化監(jiān)管基礎性工作并建立健全生態(tài)保護紅線制度。

首先，“十四五”需開展生態(tài)保護紅線區(qū)域生態(tài)環(huán)境本底調查，摸清紅線內生態(tài)系統(tǒng)特征、人類活動情況，并以縣級行政區(qū)為基本單元建立生態(tài)保護紅線信息臺賬，為實施生態(tài)環(huán)境監(jiān)管奠定基礎數據。

其次，需及時開展生態(tài)保護紅線監(jiān)管評估，評估各類生態(tài)保護紅線區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務價值。以遙感和地面調查監(jiān)測相結合，重點識別可能造成生態(tài)破壞的人類活動影響，對于人類活動干擾高風險地區(qū)開展加密監(jiān)測。定期開展生態(tài)保護紅線保護成效評估，重點評估生態(tài)保護紅線在提升生態(tài)功能、維護生物多樣性、保障人居環(huán)境安全等方面發(fā)揮的作用。

第三，出臺生態(tài)保護紅線管理辦法，明確生態(tài)保護紅線的具體管控要求?；谏鷳B(tài)保護紅線監(jiān)管問題和立法需求，厘清現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護、自然保護地管理、國土空間用途管制等與生態(tài)保護紅線監(jiān)管的關系，推動研究制定“生態(tài)保護紅線條例”，明確生態(tài)保護紅線的保護要求和破壞生態(tài)保護紅線的法律責任，確立生態(tài)保護紅線在國土空間保護的優(yōu)先地位。同時，鼓勵和支持有條件的地區(qū)制定地方法規(guī)，為生態(tài)保護紅線國家立法積累經驗。

第四，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的全過程管理思路進行嚴格監(jiān)管，強化執(zhí)法監(jiān)督，建立績效考核、責任追究、損害賠償機制，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變，維護國家生態(tài)安全，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

構建以國家公園為主體的自然保護地體系，形成中國特色生態(tài)保護方式和制度

自然保護地在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，以保護自然、服務人民、永續(xù)發(fā)展為宗旨，目的是確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護，提升生態(tài)產品供給能力，維護國家生態(tài)安全。

開展自然保護地本底調查，查清和掌握我國自然保護地類型、數量、規(guī)模與分布現(xiàn)狀，在評估分析現(xiàn)有保護地保護成效和重要保護對象分布關鍵區(qū)域基礎上，明確發(fā)展目標與空間布局。在已經開展的自然保護地整合優(yōu)化基礎上，繼續(xù)完善優(yōu)化自然保護地網絡。

推動國家公園立法，確立國家公園在自然保護地的主體地位。在國家公園體制試點基礎上，總結可復制可推廣的國家公園體制試點經驗，科學制定國家公園設立標準和國家公園管理辦法，全面建立具有中國特色的國家公園體制。

構建中國特色的自然保護地管理體制，細化核心保護區(qū)和一般控制區(qū)管控要求和環(huán)境準入條件，修訂自然保護區(qū)條例，制定自然保護地監(jiān)督管理辦法，完善自然保護地監(jiān)管制度，永久性保護重要自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，使野生動植物得到保護，生物多樣性得以保持，文化得到保護和傳承。

推動山水林田湖草一體化保護修復，實施生物多樣性保護重大工程

從保障和維護國家宏觀生態(tài)戰(zhàn)略格局的高度，按照國家重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃部署，以“兩屏三帶”及大江大河重要水系為基礎，突出對國家重大戰(zhàn)略的生態(tài)支撐，統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)的完整性、地理單元的連續(xù)性和經濟社會發(fā)展的可持續(xù)性，整體推進全國山水林田湖草一體化保護和修復工作。做好區(qū)域（或流域）、生態(tài)系統(tǒng)以及場地等不同尺度工程目標任務相互銜接。適時評估山水林田湖草生態(tài)保護修復試點工程成效并總結經驗，形成若干科學合理、可復制可推廣的生態(tài)保護修復模式。

從區(qū)域系統(tǒng)考慮，綜合生態(tài)保護修復目標、居民生計狀況和地區(qū)社會經濟等方面，提出近遠期保護修復思路，實現(xiàn)生態(tài)保護與經濟社會發(fā)展的雙贏目標。分區(qū)分類開展受損生態(tài)系統(tǒng)修復，加強生態(tài)脆弱區(qū)水土流失和荒漠化、石漠化等綜合治理。

實施生態(tài)保護紅線保護與修復工程，作為山水林田湖草生態(tài)保護和修復工程的重要內容。制定實施生態(tài)系統(tǒng)保護與修復方案，開展保護與修復示范。強化生態(tài)保護紅線及周邊區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)治。

開展自然保護地建設及野生動植物保護重大工程。強化生物多樣性就地保護，合理開展遷地保護。實施好國家公園保護修復工程，保護瀕危物種及其棲息地，建設生態(tài)廊道、開展重要棲息地恢復和廢棄地修復，完善生物多樣性保護網絡。

科學開展生態(tài)系統(tǒng)評估

《公報》和《建議》明確提出開展生態(tài)評估。為此，“十四五”需盡快建立科學可行的生態(tài)系統(tǒng)綜合評價體系，開展定期評估工作，以及時掌握全國及重點區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況、變化趨勢和存在的主要問題，找出生態(tài)環(huán)境變化及問題出現(xiàn)的主要原因，提出保護對策與建議。

重點應加強生態(tài)保護紅線、自然保護地等評估考核。建設生態(tài)系統(tǒng)保護成效監(jiān)測評估體系，明確保護成效評估的評估周期、評估目標與方式、評估指標與計算方法等，及時掌握生態(tài)保護紅線及各類自然保護地生態(tài)系統(tǒng)狀況、管理和保護成效情況，并向社會公布。

系統(tǒng)提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測現(xiàn)代化能力。建立健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測配套基礎設施，集成衛(wèi)星遙感、無人機、地面臺站等技術手段，建立天地一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡體系。強化衛(wèi)星遙感等高新技術、先進裝備與系統(tǒng)的應用，開展監(jiān)測大數據分析，支撐生態(tài)監(jiān)管與風險預警和防控。

強化生態(tài)環(huán)境保護科技創(chuàng)新

加強生態(tài)保護與污染防治科技創(chuàng)新供給。堅持問題導向和目標導向，面向國家生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境管理的重大需求，部署實施生態(tài)環(huán)境領域重點項目，開展關鍵核心技術研發(fā)，突破一批環(huán)境污染防治、生態(tài)保護修復、環(huán)境基準與標準等關鍵核心技術，形成生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與預警、保護與修復成套技術，提高精準治污和科學治污水平。

強化國家重點戰(zhàn)略區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的科技集成與示范。圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、海南自貿港建設等國家戰(zhàn)略實施，加強清潔生產技術、污染防治技術等研發(fā)及推廣應用，加強生態(tài)環(huán)境保護與修復科技集成與示范。

開展創(chuàng)新基地平臺建設。加快數據平臺建設，建設一批地面科學觀測站（點），逐步形成適應生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估、科學研究和綜合決策需要的科學觀測網絡。拓寬生態(tài)環(huán)境部門與地方政府及相關部門的業(yè)務交流與合作途徑，探索合作會商機制。

完善壯大科技人才隊伍。面向國家環(huán)境管理需求和國際科技前沿，培養(yǎng)造就結構合理、素質優(yōu)良的人才隊伍。鼓勵科研人員深入環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)一線，在業(yè)務中錘煉創(chuàng)新，提升科研和服務環(huán)境管理工作水平。

健全科技創(chuàng)新體制機制。貫徹落實國家及生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境科技體制改革相關部署，建立健全相關工作體系和配套制度。完善創(chuàng)新機制，強化成果轉化，打通創(chuàng)新鏈條，將科技成果及時轉化為政策、技術和市場。

推動生態(tài)環(huán)境保護國際合作

積極推動落實聯(lián)合國２０３０年可持續(xù)發(fā)展議程環(huán)境相關目標。積極參與全球環(huán)境治理，加強環(huán)保領域多邊雙邊合作，強化“十四五”生態(tài)環(huán)境保護目標與可持續(xù)發(fā)展議程環(huán)境相關目標的銜接協(xié)調。

推進生態(tài)環(huán)境、氣候變化等領域的國際環(huán)境公約履約。嚴格履行《生物多樣性公約》及相關議定書義務，積極推進《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（ＣＯＰ１５），推動達成“２０２０年后全球生物多樣性框架”。積極參與和引領應對氣候變化等生態(tài)環(huán)保國際合作，堅定支持《巴黎協(xié)定》，以建設性姿態(tài)參與國際氣候問題談判，在力所能及的前提下，承擔“共同但有區(qū)別的責任”，落實碳排放減排承諾。

深化“一帶一路”生態(tài)環(huán)境領域國際合作。作為“基于自然解決方案”（Ｎａｔｕｒｅ　Ｂａｓｅｄ?。樱铮欤酰簦椋铮?，?。危拢樱┑墓餐瑺款^國，以“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟為重點，積極推廣“劃定生態(tài)保護紅線”ＮＢＳ行動倡議，將其作為應對氣候變化、生物多樣性喪失的協(xié)同解決方案，為世界環(huán)境治理和可持續(xù)發(fā)展提供中國智慧和中國方案。

“十四五”生態(tài)環(huán)境保護保障措施

加強黨的領導

堅持和加強黨的領導。在錯綜復雜的國際形勢和國內經濟下行壓力下，協(xié)同推進經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護面臨諸多挑戰(zhàn)。在這種情況下，各級政府和各部門必須增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，始終在思想上、政治上、行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，確保向全面建設社會主義現(xiàn)代化國家進軍中始終沿著正確政治方向發(fā)展。

堅持以習近平生態(tài)文明思想的科學指引。嚴格落實生態(tài)環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責，各相關部門要履行好職責，加強統(tǒng)籌協(xié)調，推動工作落實。將要重大問題及時報告黨中央、國務院。

完善生態(tài)環(huán)境保護的法律制度體系

按照《建議》，將環(huán)保納入宏觀經濟治理體系。健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，將就業(yè)、產業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區(qū)域等政策緊密配合，目標優(yōu)化、分工合理、高效協(xié)同的宏觀經濟治理體系。

完善生態(tài)文明制度體系。建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度。全面實行排污許可制，推進排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易。完善環(huán)境保護、節(jié)能減排約束性指標管理。完善自然保護地、生態(tài)保護紅線監(jiān)管制度。完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度。

健全政府調節(jié)機制和市場機制，建立綠色發(fā)展政績考核機制，完善市場化、多元化生態(tài)補償機制。

建立多方參與機制

落實領導干部生態(tài)文明建設責任制，嚴格考核問責。建立生態(tài)文明建設目標評價考核制度，落實領導干部責任，將考核結果作為領導班子和領導干部獎懲和提拔使用的重要依據。

發(fā)揮企業(yè)環(huán)境治理主體作用，落實企業(yè)責任。督促企業(yè)嚴格執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)，促進行業(yè)自律；完善企業(yè)內部的環(huán)境治理，建立環(huán)保責任清單；公開披露企業(yè)環(huán)境信息。

完善公眾監(jiān)督和舉報反饋機制，強化社會監(jiān)督。建立良好的社會溝通工作機制，暢通環(huán)保監(jiān)督渠道。加強輿論監(jiān)督。

加大相關法律法規(guī)、政策措施宣傳力度。組織媒體通過多種渠道和方式，開展面向全社會的生態(tài)環(huán)境保護政策宣傳，強化政策宣傳落實。

大力推進生態(tài)文化建設。營造愛護環(huán)境、保護生態(tài)的良好社會風氣，增強全民生態(tài)保護意識。

作者介紹

高吉喜：生態(tài)環(huán)境部衛(wèi)星環(huán)境應用中心主任

李廣宇：生態(tài)環(huán)境部衛(wèi)星環(huán)境應用中心

張　怡：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院

鄒長新：南京環(huán)境科學研究所研究員

載于《環(huán)境保護》２０２１年第０２期

來源?。…h(huán)境保護