黨的十九屆五中全會發(fā)布《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》），提出了到２０３５年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠景目標(biāo)和“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標(biāo)，為未來一個時期生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護提供了方向指引和行動指南。本文基于《建議》和《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》（以下簡稱《公報》），分析歸納了我國“十四五”生態(tài)環(huán)境保護的主要目標(biāo)，從環(huán)境保護與改善、生態(tài)保護修復(fù)、生態(tài)環(huán)境保護科技創(chuàng)新及國際合作等方面闡述了“十四五”生態(tài)環(huán)境保護重點任務(wù)與實現(xiàn)路徑，重點從構(gòu)建和優(yōu)化國土空間開發(fā)和保護格局、推動綠色低碳發(fā)展、推進清潔生產(chǎn)和加強污染治理等４方面介紹環(huán)境保護與改善任務(wù)與路徑，著重分析了劃定并嚴守生態(tài)保護紅線、構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系、推動山水林田湖草一體化保護修復(fù)、科學(xué)開展生態(tài)系統(tǒng)評估等生態(tài)保護修復(fù)重點任務(wù)與路徑，提出了“十四五”生態(tài)環(huán)境保護保障措施。本文可為“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃編制和后續(xù)行動提供參考。

“十三五”期間，我國決勝全面建成小康社會取得決定性成就，生態(tài)文明建設(shè)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。“十三五”規(guī)劃綱要確定的９項約束性指標(biāo)和污染防治攻堅戰(zhàn)階段性目標(biāo)任務(wù)超額完成。２０１５—２０２０年，全國地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例由６４．５％上升到８３．４％，劣Ⅴ類斷面比例由８．８％降至０．６％；細顆粒物（ＰＭ２．５）平均濃度降至３３微克／米３；全國３３７個地級及以上城市年均優(yōu)良天數(shù)比例升至８７．０％。截至２０１９年，單位ＧＤＰ二氧化碳排放降低４８．１％，已提前完成了２０１５年提出的下降４０％～４５％的目標(biāo)。

“十四五”是我國“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，是中國推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程中非常關(guān)鍵的五年。在這種背景下，黨的十九屆五中全會緊緊抓住我國社會主要矛盾，以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，明確了“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的基本思路、主要目標(biāo)以及２０３５年遠景目標(biāo)，部署了一系列重大任務(wù)和舉措。全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》），為我國“十四五”及更長時期經(jīng)濟社會全面發(fā)展指明了方向。本文基于《建議》主要內(nèi)容，并參考了《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》（以下簡稱《公報》）和部分解讀材料，分析了我國“十四五”生態(tài)環(huán)境保護的目標(biāo)、任務(wù)和實現(xiàn)路徑，以期為“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和實施提供指導(dǎo)。

“十四五”時期以及２０３５年的生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)

面對錯綜復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，特別是新冠肺炎疫情的嚴重沖擊，十九屆五中全會仍將生態(tài)環(huán)境保護作為“十四五”和更長時期發(fā)展的重要內(nèi)容。在《建議》中，明確傳遞了持續(xù)加強生態(tài)環(huán)境保護的信號，并將生態(tài)環(huán)境保護貫穿到高質(zhì)量發(fā)展的各個方面，指明了“十四五”時期乃至２０３５年的前進方向。

總體來看，《建議》堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，聚焦突出問題和明顯短板，對我國“十四五”時期以及２０３５年生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護工作作出了系統(tǒng)謀劃和戰(zhàn)略部署，明確設(shè)定了“十四五”的近期目標(biāo)以及２０３５年的遠景奮斗目標(biāo)。

“十四五”近期目標(biāo)

《建議》要求，推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生。堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，守住自然生態(tài)安全邊界。深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。加快推動綠色低碳發(fā)展，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，全面提高資源利用效率。

在這個總要求下，《建議》明確了“十四五”時期“生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進步”的主要目標(biāo)，歸納分散在各個部分的生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)，大致可分成６大目標(biāo)：國土空間開發(fā)保護格局得到優(yōu)化；生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型取得顯著成效；能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高；主要污染物排放總量持續(xù)減少；生態(tài)安全屏障更加牢固；城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善。

２０３５年遠景目標(biāo)

《建議》明確提出２０３５年“美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實現(xiàn)”的社會主義現(xiàn)代化遠景目標(biāo)，并展望到２１世紀中葉，“把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”。從《建議》中可看出，２０３５年遠景目標(biāo)與“十四五”目標(biāo)相銜接，但特別強調(diào)了綠色發(fā)展、碳排放、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善等，包括“廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)”“人民生活更加美好”等內(nèi)容。

規(guī)劃目標(biāo)的特點

概括起來，《建議》中提出的“十四五”規(guī)劃目標(biāo)和遠景目標(biāo)具有如下５個特點。

一是與黨的十八大、十九大提出的宏偉目標(biāo)相銜接，體現(xiàn)了我國生態(tài)環(huán)境保護政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性?！督ㄗh》提出生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進步，到２０３５年美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實現(xiàn)，延續(xù)了黨的十八大、十九大關(guān)于美麗中國建設(shè)的既定目標(biāo)。黨的十八大正式提出“努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。十八屆五中全會上，“美麗中國”被納入“十三五”規(guī)劃。黨的十九大指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。十九屆五中全會再次將建設(shè)美麗中國作為“十四五”和２０３５年遠景目標(biāo)?？煽闯?，美麗中國建設(shè)目標(biāo)是黨中央著眼民族未來的長遠大計，體現(xiàn)了我國生態(tài)環(huán)境保護政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性。在美麗中國的大目標(biāo)下，《建議》中提出的優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局、轉(zhuǎn)型生產(chǎn)生活方式、優(yōu)化能源資源配置、減少主要污染物排放總量等均與黨的十八大、十九大提出的目標(biāo)相一致。但在延續(xù)目標(biāo)的同時，《建議》中也有不少創(chuàng)新，如城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善、守住自然生態(tài)安全邊界等。

二是緊扣我國經(jīng)濟社會主要矛盾變化，始終堅持以人民為中心保護生態(tài)環(huán)境的根本目標(biāo)不變。黨的十八大指出堅持以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。黨的十九大強調(diào)，堅持以人民為中心，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要?！督ㄗh》進一步強調(diào)以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，與以往的要求一脈相承，又緊扣社會主要矛盾變化帶來的新特征、新要求。

三是目標(biāo)設(shè)置科學(xué)合理，體現(xiàn)了從源頭到末端的全過程、全地域和全方位的系統(tǒng)化思維。優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點放到保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上，支持城市化地區(qū)保護生態(tài)空間，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”，嚴格自然保護地、生態(tài)保護紅線監(jiān)管，這些都體現(xiàn)了源頭預(yù)防、從源頭加強生態(tài)系統(tǒng)保護的思想；加快綠色發(fā)展，推進綠色技術(shù)創(chuàng)新，推動產(chǎn)業(yè)升級和行業(yè)綠色化改造，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，促進生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了在發(fā)展中解決環(huán)境問題的思想；推動能源資源合理配置和提升利用效率，加強末端污染綜合治理，實現(xiàn)主要污染物和碳排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，體現(xiàn)了全過程改善生態(tài)環(huán)境的理念。

四是在統(tǒng)籌發(fā)展和安全中凸顯了生態(tài)保護的重要性，明確提出守住自然生態(tài)安全邊界。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，統(tǒng)籌發(fā)展和安全是貫穿《建議》的重要原則。生態(tài)環(huán)境問題不僅是經(jīng)濟問題，也是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題和關(guān)系民生的重大社會問題，并事關(guān)國家安全。生態(tài)安全作為非傳統(tǒng)安全，是國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，早在２０１４年生態(tài)安全已被明確納入國家安全體系?！督ㄗh》中，更加明確地強調(diào)了守住自然生態(tài)安全邊界的重要性，要求落實生態(tài)保護、基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)等空間管控邊界，完善自然保護地、生態(tài)保護紅線監(jiān)管制度等，確保生態(tài)安全屏障更加牢固。

五是接軌國際，將碳排放作為“十四五”和２０３５年的目標(biāo)。２０２０年９月２２日，習(xí)近平主席在第７５屆聯(lián)合國大會期間提出，中國二氧化碳排放力爭于２０３０年前達到峰值，努力爭取２０６０年前實現(xiàn)碳中和?！督ㄗh》統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，將國內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理進程與國際環(huán)境履約相結(jié)合，提出“廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降”的建設(shè)目標(biāo)，體現(xiàn)了對中華民族福祉和人類長遠發(fā)展高度負責(zé)的態(tài)度，展現(xiàn)了我國對全球負責(zé)任的大國擔(dān)當(dāng)。

“十四五”生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)與路徑

十九屆五中全會不僅為“十四五”以及２０３５年生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護指明了大戰(zhàn)略、大方向，而且科學(xué)清晰地提出了生態(tài)環(huán)境保護的重點任務(wù)和實現(xiàn)路徑。

環(huán)境保護與改善重點任務(wù)與路徑

仔細研究《建議》中有關(guān)環(huán)境保護的內(nèi)容，從源頭預(yù)防、到過程治理、再到末端控制，可將環(huán)境保護和改善的任務(wù)與路徑歸納為４個方面。

構(gòu)建國土空間開發(fā)和保護新格局，從源頭上避免生態(tài)破壞和環(huán)境污染

《建議》明確提出堅持實施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系，并特別提出實施生態(tài)保護紅線監(jiān)管制度。這些戰(zhàn)略的實施，從空間上確定了哪些區(qū)域必須嚴格保護，哪些區(qū)域可適度開發(fā)，哪些區(qū)域可較大規(guī)模開發(fā)，從而從源頭上避免了生態(tài)破壞和環(huán)境污染。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略是國家最早倡導(dǎo)的重要國土空間戰(zhàn)略，其核心是基于資源環(huán)境承載力，明確區(qū)域功能定位和戰(zhàn)略發(fā)展方向，將國土空間從開發(fā)與保護的角度劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。黨的十八大以來，我國又提出強化國土空間規(guī)劃和用途管控，劃定并落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，確保“三線”不交叉、不重疊，永久保護重要生態(tài)空間。《建議》又進一步明確提出，立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點放到保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上，支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉(zhuǎn)移，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局。

在堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中，《建議》提出推動京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、雄安新區(qū)建設(shè)等，要求在這些國家戰(zhàn)略實施中，把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護擺放在更加重要的位置，合理布局生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間，加強區(qū)域、流域、不同行政區(qū)單元間生態(tài)空間保護的銜接與協(xié)調(diào)，促進整體保護修復(fù)。

在推動新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，提出堅持走以人為本、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，以城市群、都市圈為主體形態(tài)，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局。在城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟和人口，保護基本農(nóng)田和生態(tài)空間，實施城市生態(tài)修復(fù)，構(gòu)建城市生態(tài)安全格局。

顯然，在“十四五”規(guī)劃中，更加凸顯了構(gòu)建國土空間新格局的重要性，特別提出要強化國土空間規(guī)劃和用途管控，落實生態(tài)保護、基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)等空間管控邊界，減少人類活動對自然空間的占用。需說明的是，我國環(huán)境容量有限，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，資源環(huán)境承載力空間分異巨大。以“胡煥庸線”為界，東南部分以平原、水網(wǎng)、低山丘陵和喀斯特地貌為主，以４３％的國土承載著全國９４％左右的人口；西北部分５７％的國土，供養(yǎng)大約全國６％的人口，以草原、戈壁沙漠、綠洲和雪域高原為主，生態(tài)系統(tǒng)非常脆弱。因此，構(gòu)建國土空間開發(fā)和保護新格局，必須立足我國生態(tài)環(huán)境的基本國情。

推動綠色低碳發(fā)展，在發(fā)展過程中解決生態(tài)環(huán)境問題

《建議》明確提出，深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。結(jié)合《公報》和黨的十八大以來的戰(zhàn)略部署，“十四五”促進綠色低碳發(fā)展應(yīng)著眼于以下四個方面：

推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局。充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的倒逼作用，推進產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。一方面，以落實“三線一單”為重點，發(fā)揮對項目環(huán)境準(zhǔn)入的強制約束作用，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局；另一方面，淘汰落后產(chǎn)能，引導(dǎo)高污染企業(yè)有序退出，加快鋼鐵等行業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進各類園區(qū)循環(huán)化改造、規(guī)范發(fā)展和提質(zhì)增效。

優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高非化石能源的能源消費占比和能源、資源循環(huán)利用效率。我國能源資源呈“富煤、貧油、少氣”特點，能源消費對煤炭的依賴度高，煤炭消費在２０１９年全國能源消費總量中占比達５７．７％。因此，亟需加快煤電結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展水電、風(fēng)電、核電、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿刃履茉春颓鍧嵞茉?，降低單位ＧＤＰ資源消耗強度，從源頭協(xié)同推進污染控制和碳減排。

推動生產(chǎn)生活方式的綠色轉(zhuǎn)型。發(fā)動政府、企業(yè)、公眾共同參與，把綠色發(fā)展廣泛落實到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、人民生活消費等經(jīng)濟社會發(fā)展的各項事業(yè)之中，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。

強化綠色發(fā)展的法律和政策保障。按照《建議》要求，發(fā)展綠色金融，制定有利于綠色低碳發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。

推進清潔生產(chǎn)，在生產(chǎn)過程中解決環(huán)境問題

發(fā)展實體經(jīng)濟，是我國“十四五”和今后的長期目標(biāo)。因此，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、合理配置能源結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，必須大力推進清潔生產(chǎn)，在生產(chǎn)過程中解決環(huán)境問題。《建議》中也明確提出，支持綠色技術(shù)創(chuàng)新，推進清潔生產(chǎn)，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推進重點行業(yè)和重要領(lǐng)域綠色化改造。推動能源清潔低碳安全高效利用，發(fā)展綠色建筑，開展綠色生活創(chuàng)建活動。

推動企業(yè)實施清潔生產(chǎn)。建立健全系統(tǒng)規(guī)范的清潔生產(chǎn)技術(shù)指標(biāo)體系，強化重點行業(yè)節(jié)能減排和節(jié)水技術(shù)改造，提高能耗、水耗、清潔生產(chǎn)等標(biāo)準(zhǔn)，提升重點行業(yè)、工業(yè)園區(qū)清潔生產(chǎn)水平，提高工業(yè)集約用地水平。

強化農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)。推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程清潔化、廢物處理資源化和無害化、產(chǎn)業(yè)鏈接循環(huán)化，推行節(jié)約高效農(nóng)業(yè)用水，削減化肥、農(nóng)藥等使用，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)綜合效益。

開展強制性清潔生產(chǎn)審核。出臺促進不同行業(yè)、不同地區(qū)綠色生產(chǎn)和消費的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策，為工業(yè)企業(yè)開展清潔生產(chǎn)提供技術(shù)支持和導(dǎo)向；出臺在重點行業(yè)深入推進強制性清潔生產(chǎn)審核的政策措施，強化監(jiān)督管理。

落實排放許可制度。建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制度，根據(jù)污染物產(chǎn)生量、排放量、對環(huán)境影響程度等，對排污單位實行分類管理，完善以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。

加強污染綜合治理

《建議》對下一步是否繼續(xù)打好污染防治攻堅戰(zhàn)給出了明確答案。從我國國情看，污染排放量大、環(huán)境風(fēng)險高的生態(tài)環(huán)境狀況還沒有根本扭轉(zhuǎn)。因此，持續(xù)打好污染防治攻堅戰(zhàn)將是我國一項長期的環(huán)境保護戰(zhàn)略。與“十三五”相比，打好“十四五”污染防治攻堅戰(zhàn)需突出如下幾個特點。

突出精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污。精準(zhǔn)治污要求全面準(zhǔn)確掌握污染源的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、區(qū)域等基本信息，識別污染發(fā)生的重點區(qū)域、重點時段、重點污染因子、重點行業(yè)等，加強污染監(jiān)測預(yù)警預(yù)報，及時掌握污染信息，精準(zhǔn)施策?？茖W(xué)治污強調(diào)注重遵循規(guī)律，針對不同污染物產(chǎn)生、遷移和轉(zhuǎn)化的發(fā)生機制，制定不同階段污染治理的重點任務(wù)，強化環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新，增強治污的科學(xué)性。依法治污必須建立健全污染防治的法律法規(guī)和制度體系，不斷完善生態(tài)環(huán)境立法，提升督察執(zhí)法工作水平，確保環(huán)境污染治理有法可依。

突出問題導(dǎo)向和區(qū)域性。堅持問題導(dǎo)向，重點解決大氣、水、土壤污染等突出問題。針對秋冬季ＰＭ２．５、ＰＭ１０污染問題，以京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等為主戰(zhàn)場，開展ＰＭ２．５、ＰＭ１０的綜合治理；針對夏季臭氧超標(biāo)問題，加強珠三角、長三角和北方城市等地區(qū)的治理。針對水源地保護、城市黑臭水體問題，統(tǒng)籌水資源、水生態(tài)、水環(huán)境協(xié)同，重點關(guān)注渤海綜合治理、長江、黃河等“三水”治理。

突出多污染物協(xié)同控制。環(huán)境污染治理是一項長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面臨多重挑戰(zhàn)，如大氣、水和土壤等多重介質(zhì)的交叉污染等。因此，“十四五”要加快跨區(qū)域、跨流域的協(xié)同污染治理，建立完善污染防治區(qū)域聯(lián)動機制，形成區(qū)域環(huán)境綜合治理的系統(tǒng)解決方案，建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度，支撐區(qū)域環(huán)境質(zhì)量明顯改善；積極探索重點污染物協(xié)同控制，如細顆粒物和臭氧的協(xié)同控制，污染防治與應(yīng)對氣候變化的協(xié)同推進。

統(tǒng)籌推進污染防治與生態(tài)保護。加強生態(tài)保護修復(fù)力度，提升生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)凈化功能，治污減排與生態(tài)增容并舉，擴大生態(tài)空間和生態(tài)容量。貫通生態(tài)保護監(jiān)管與污染防治監(jiān)管，做到生態(tài)保護監(jiān)督與污染防治監(jiān)督并重。

生態(tài)保護與修復(fù)重點任務(wù)與路徑

《建議》在多個領(lǐng)域都提到生態(tài)保護，是《建議》中出現(xiàn)頻率較高的詞匯之一，表明“十四五”對生態(tài)保護的關(guān)注。對比建議提出的目標(biāo)，對生態(tài)保護修復(fù)的任務(wù)和路徑可歸納為４個主要方面。

劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，守住自然生態(tài)安全邊界

《建議》首次提出，守住自然生態(tài)安全邊界，彰顯了黨中央對生態(tài)保護的決心和意志。長期以來，由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，自然生態(tài)空間被擠占的現(xiàn)象非常普遍。因此，未來守住自然生態(tài)安全邊界既是挑戰(zhàn)，也是艱巨的任務(wù)。顯然，守住所有自然生態(tài)空間是不可能的，但通過劃定生態(tài)保護紅線，守住重要生態(tài)空間、守住自然生態(tài)安全邊界是必須的。習(xí)近平總書記先后十余次在不同場合就生態(tài)保護紅線做出重要指示，多次強調(diào)要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。守住生態(tài)保護紅線，就是要樹立底線思維，從戰(zhàn)略高度維護國家生態(tài)安全。換句話說，生態(tài)保護紅線是底線思維在生態(tài)保護中的生動體現(xiàn)。按照《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》部署安排，生態(tài)保護紅線在科學(xué)劃定完成后實行嚴格管控?！笆奈濉逼陂g，生態(tài)保護紅線將由劃定為主階段轉(zhuǎn)入嚴守階段。因此，關(guān)鍵在于強化監(jiān)管基礎(chǔ)性工作并建立健全生態(tài)保護紅線制度。

首先，“十四五”需開展生態(tài)保護紅線區(qū)域生態(tài)環(huán)境本底調(diào)查，摸清紅線內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)特征、人類活動情況，并以縣級行政區(qū)為基本單元建立生態(tài)保護紅線信息臺賬，為實施生態(tài)環(huán)境監(jiān)管奠定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

其次，需及時開展生態(tài)保護紅線監(jiān)管評估，評估各類生態(tài)保護紅線區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。以遙感和地面調(diào)查監(jiān)測相結(jié)合，重點識別可能造成生態(tài)破壞的人類活動影響，對于人類活動干擾高風(fēng)險地區(qū)開展加密監(jiān)測。定期開展生態(tài)保護紅線保護成效評估，重點評估生態(tài)保護紅線在提升生態(tài)功能、維護生物多樣性、保障人居環(huán)境安全等方面發(fā)揮的作用。

第三，出臺生態(tài)保護紅線管理辦法，明確生態(tài)保護紅線的具體管控要求?；谏鷳B(tài)保護紅線監(jiān)管問題和立法需求，厘清現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護、自然保護地管理、國土空間用途管制等與生態(tài)保護紅線監(jiān)管的關(guān)系，推動研究制定“生態(tài)保護紅線條例”，明確生態(tài)保護紅線的保護要求和破壞生態(tài)保護紅線的法律責(zé)任，確立生態(tài)保護紅線在國土空間保護的優(yōu)先地位。同時，鼓勵和支持有條件的地區(qū)制定地方法規(guī)，為生態(tài)保護紅線國家立法積累經(jīng)驗。

第四，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的全過程管理思路進行嚴格監(jiān)管，強化執(zhí)法監(jiān)督，建立績效考核、責(zé)任追究、損害賠償機制，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，維護國家生態(tài)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，形成中國特色生態(tài)保護方式和制度

自然保護地在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，以保護自然、服務(wù)人民、永續(xù)發(fā)展為宗旨，目的是確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，維護國家生態(tài)安全。

開展自然保護地本底調(diào)查，查清和掌握我國自然保護地類型、數(shù)量、規(guī)模與分布現(xiàn)狀，在評估分析現(xiàn)有保護地保護成效和重要保護對象分布關(guān)鍵區(qū)域基礎(chǔ)上，明確發(fā)展目標(biāo)與空間布局。在已經(jīng)開展的自然保護地整合優(yōu)化基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善優(yōu)化自然保護地網(wǎng)絡(luò)。

推動國家公園立法，確立國家公園在自然保護地的主體地位。在國家公園體制試點基礎(chǔ)上，總結(jié)可復(fù)制可推廣的國家公園體制試點經(jīng)驗，科學(xué)制定國家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和國家公園管理辦法，全面建立具有中國特色的國家公園體制。

構(gòu)建中國特色的自然保護地管理體制，細化核心保護區(qū)和一般控制區(qū)管控要求和環(huán)境準(zhǔn)入條件，修訂自然保護區(qū)條例，制定自然保護地監(jiān)督管理辦法，完善自然保護地監(jiān)管制度，永久性保護重要自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，使野生動植物得到保護，生物多樣性得以保持，文化得到保護和傳承。

推動山水林田湖草一體化保護修復(fù)，實施生物多樣性保護重大工程

從保障和維護國家宏觀生態(tài)戰(zhàn)略格局的高度，按照國家重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃部署，以“兩屏三帶”及大江大河重要水系為基礎(chǔ)，突出對國家重大戰(zhàn)略的生態(tài)支撐，統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)的完整性、地理單元的連續(xù)性和經(jīng)濟社會發(fā)展的可持續(xù)性，整體推進全國山水林田湖草一體化保護和修復(fù)工作。做好區(qū)域（或流域）、生態(tài)系統(tǒng)以及場地等不同尺度工程目標(biāo)任務(wù)相互銜接。適時評估山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)試點工程成效并總結(jié)經(jīng)驗，形成若干科學(xué)合理、可復(fù)制可推廣的生態(tài)保護修復(fù)模式。

從區(qū)域系統(tǒng)考慮，綜合生態(tài)保護修復(fù)目標(biāo)、居民生計狀況和地區(qū)社會經(jīng)濟等方面，提出近遠期保護修復(fù)思路，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的雙贏目標(biāo)。分區(qū)分類開展受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，加強生態(tài)脆弱區(qū)水土流失和荒漠化、石漠化等綜合治理。

實施生態(tài)保護紅線保護與修復(fù)工程，作為山水林田湖草生態(tài)保護和修復(fù)工程的重要內(nèi)容。制定實施生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)方案，開展保護與修復(fù)示范。強化生態(tài)保護紅線及周邊區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)治。

開展自然保護地建設(shè)及野生動植物保護重大工程。強化生物多樣性就地保護，合理開展遷地保護。實施好國家公園保護修復(fù)工程，保護瀕危物種及其棲息地，建設(shè)生態(tài)廊道、開展重要棲息地恢復(fù)和廢棄地修復(fù)，完善生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)。

科學(xué)開展生態(tài)系統(tǒng)評估

《公報》和《建議》明確提出開展生態(tài)評估。為此，“十四五”需盡快建立科學(xué)可行的生態(tài)系統(tǒng)綜合評價體系，開展定期評估工作，以及時掌握全國及重點區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況、變化趨勢和存在的主要問題，找出生態(tài)環(huán)境變化及問題出現(xiàn)的主要原因，提出保護對策與建議。

重點應(yīng)加強生態(tài)保護紅線、自然保護地等評估考核。建設(shè)生態(tài)系統(tǒng)保護成效監(jiān)測評估體系，明確保護成效評估的評估周期、評估目標(biāo)與方式、評估指標(biāo)與計算方法等，及時掌握生態(tài)保護紅線及各類自然保護地生態(tài)系統(tǒng)狀況、管理和保護成效情況，并向社會公布。

系統(tǒng)提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測現(xiàn)代化能力。建立健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測配套基礎(chǔ)設(shè)施，集成衛(wèi)星遙感、無人機、地面臺站等技術(shù)手段，建立天地一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。強化衛(wèi)星遙感等高新技術(shù)、先進裝備與系統(tǒng)的應(yīng)用，開展監(jiān)測大數(shù)據(jù)分析，支撐生態(tài)監(jiān)管與風(fēng)險預(yù)警和防控。

強化生態(tài)環(huán)境保護科技創(chuàng)新

加強生態(tài)保護與污染防治科技創(chuàng)新供給。堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，面向國家生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境管理的重大需求，部署實施生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重點項目，開展關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)，突破一批環(huán)境污染防治、生態(tài)保護修復(fù)、環(huán)境基準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵核心技術(shù)，形成生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與預(yù)警、保護與修復(fù)成套技術(shù)，提高精準(zhǔn)治污和科學(xué)治污水平。

強化國家重點戰(zhàn)略區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的科技集成與示范。圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、海南自貿(mào)港建設(shè)等國家戰(zhàn)略實施，加強清潔生產(chǎn)技術(shù)、污染防治技術(shù)等研發(fā)及推廣應(yīng)用，加強生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)科技集成與示范。

開展創(chuàng)新基地平臺建設(shè)。加快數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，建設(shè)一批地面科學(xué)觀測站（點），逐步形成適應(yīng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估、科學(xué)研究和綜合決策需要的科學(xué)觀測網(wǎng)絡(luò)。拓寬生態(tài)環(huán)境部門與地方政府及相關(guān)部門的業(yè)務(wù)交流與合作途徑，探索合作會商機制。

完善壯大科技人才隊伍。面向國家環(huán)境管理需求和國際科技前沿，培養(yǎng)造就結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的人才隊伍。鼓勵科研人員深入環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)一線，在業(yè)務(wù)中錘煉創(chuàng)新，提升科研和服務(wù)環(huán)境管理工作水平。

健全科技創(chuàng)新體制機制。貫徹落實國家及生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境科技體制改革相關(guān)部署，建立健全相關(guān)工作體系和配套制度。完善創(chuàng)新機制，強化成果轉(zhuǎn)化，打通創(chuàng)新鏈條，將科技成果及時轉(zhuǎn)化為政策、技術(shù)和市場。

推動生態(tài)環(huán)境保護國際合作

積極推動落實聯(lián)合國２０３０年可持續(xù)發(fā)展議程環(huán)境相關(guān)目標(biāo)。積極參與全球環(huán)境治理，加強環(huán)保領(lǐng)域多邊雙邊合作，強化“十四五”生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)與可持續(xù)發(fā)展議程環(huán)境相關(guān)目標(biāo)的銜接協(xié)調(diào)。

推進生態(tài)環(huán)境、氣候變化等領(lǐng)域的國際環(huán)境公約履約。嚴格履行《生物多樣性公約》及相關(guān)議定書義務(wù)，積極推進《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（ＣＯＰ１５），推動達成“２０２０年后全球生物多樣性框架”。積極參與和引領(lǐng)應(yīng)對氣候變化等生態(tài)環(huán)保國際合作，堅定支持《巴黎協(xié)定》，以建設(shè)性姿態(tài)參與國際氣候問題談判，在力所能及的前提下，承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，落實碳排放減排承諾。

深化“一帶一路”生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國際合作。作為“基于自然解決方案”（Ｎａｔｕｒｅ?。拢幔螅澹洹。樱铮欤酰簦椋铮?，　ＮＢＳ）的共同牽頭國，以“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟為重點，積極推廣“劃定生態(tài)保護紅線”ＮＢＳ行動倡議，將其作為應(yīng)對氣候變化、生物多樣性喪失的協(xié)同解決方案，為世界環(huán)境治理和可持續(xù)發(fā)展提供中國智慧和中國方案。

“十四五”生態(tài)環(huán)境保護保障措施

加強黨的領(lǐng)導(dǎo)

堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。在錯綜復(fù)雜的國際形勢和國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力下，協(xié)同推進經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護面臨諸多挑戰(zhàn)。在這種情況下，各級政府和各部門必須增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，始終在思想上、政治上、行動上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，確保向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家進軍中始終沿著正確政治方向發(fā)展。

堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)指引。嚴格落實生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，各相關(guān)部門要履行好職責(zé)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動工作落實。將要重大問題及時報告黨中央、國務(wù)院。

完善生態(tài)環(huán)境保護的法律制度體系

按照《建議》，將環(huán)保納入宏觀經(jīng)濟治理體系。健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，將就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區(qū)域等政策緊密配合，目標(biāo)優(yōu)化、分工合理、高效協(xié)同的宏觀經(jīng)濟治理體系。

完善生態(tài)文明制度體系。建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度。全面實行排污許可制，推進排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)市場化交易。完善環(huán)境保護、節(jié)能減排約束性指標(biāo)管理。完善自然保護地、生態(tài)保護紅線監(jiān)管制度。完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度。

健全政府調(diào)節(jié)機制和市場機制，建立綠色發(fā)展政績考核機制，完善市場化、多元化生態(tài)補償機制。

建立多方參與機制

落實領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，嚴格考核問責(zé)。建立生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核制度，落實領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部獎懲和提拔使用的重要依據(jù)。

發(fā)揮企業(yè)環(huán)境治理主體作用，落實企業(yè)責(zé)任。督促企業(yè)嚴格執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)，促進行業(yè)自律；完善企業(yè)內(nèi)部的環(huán)境治理，建立環(huán)保責(zé)任清單；公開披露企業(yè)環(huán)境信息。

完善公眾監(jiān)督和舉報反饋機制，強化社會監(jiān)督。建立良好的社會溝通工作機制，暢通環(huán)保監(jiān)督渠道。加強輿論監(jiān)督。

加大相關(guān)法律法規(guī)、政策措施宣傳力度。組織媒體通過多種渠道和方式，開展面向全社會的生態(tài)環(huán)境保護政策宣傳，強化政策宣傳落實。

大力推進生態(tài)文化建設(shè)。營造愛護環(huán)境、保護生態(tài)的良好社會風(fēng)氣，增強全民生態(tài)保護意識。

作者介紹

高吉喜：生態(tài)環(huán)境部衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心主任

李廣宇：生態(tài)環(huán)境部衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心

張　怡：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院

鄒長新：南京環(huán)境科學(xué)研究所研究員

載于《環(huán)境保護》２０２１年第０２期

來源?。…h(huán)境保護